Liberté d'association en ISRAËL

Rapport résumé

Contexte spécifique politique et démocratique relatif aux droits de l’Homme:

Il existe en Israël de nombreuses limites à l’exercice du droit à la liberté d’association, qui sont pour la plupart liées à une discrimination entre les groupes arabes et juifs. La Loi sur les associations de 1980 est l’instrument principal réglementant la création et le fonctionnement des associations dans le pays. Elle établit des limites à l’exercice du droit à la liberté d’association et autorise par exemple le Registrar des associations, qui dépend du ministère de la Justice, à intervenir directement et indirectement dans les activités des associations. Par ailleurs, l’état d’urgence, déclaré en Israël depuis 1948, donne aux organes de sécurité le pouvoir de recourir arbitrairement aux Règlements (de défense) d’urgence de 1945 pour limiter les droits des associations. Alors que cette prérogative a été rarement utilisée dans les faits depuis les années 1990, elle est toujours en vigueur et est utilisée de manière draconienne pour refuser aux individus et aux groupes leur droit à une procédure adéquate, et à une audition et procès équitables. Enfin, la position et les pratiques du gouvernement israélien en tant que Puissance occupante a conduit à de très nombreuses violations du droit à la liberté d’association dans les Territoires palestiniens occupés. Cependant, la question de l’occupation ne sera abordée dans ce chapitre que dans la mesure où elle emporte des conséquences sur des associations exerçant à l’intérieur d’Israël, par exemple à travers l’application de l’Ordonnance sur la prévention du terrorisme de 1948et la Loi d’interdiction du financement du terrorisme de 2005.

Depuis les années 1990, le droit à la liberté d’association en Israël s’est renforcé. Au total, environ 40.800 organisations ont été enregistréesen Israël entre 1981 en 2005, dont 23.650 seraient aujourd’hui actives1[1]. En 2002, le secteur tertiaire israélien constituait approximativement 13,3% du PIB du pays et employait plus d’un dixième de la population active de la nation. Selon le projet Hopkins du Centre israélien pour la recherche sur le secteur tertiaire qui compare 22 pays, Israël est classé quatrième (derrière les Pays-Bas, l’Irlande et la Belgique) pour la taille de son secteur tertiaire au sein de son économie globale. Le secteur tertiaire en Israël est principalement actif dans quatre domaines : la religion, la culture et l’éducation, la recherche, et les services sociaux et le mécénat. La part des associations actives dans ces domaines s’élève en effet à 83% en 2005. Les fonds publics constituaient la source principale de revenus du secteur tertiaire (52%) en 2002.2[2] Par ailleurs, il faut souligner qu’il n’existe pas de GONGOS en Israël.

A - Normes internationales relatives à la liberté d'association

Israël est partie aux principales conventions relatives aux droits de l’Homme qui garantissent le droit à la liberté d’association. En particulier, Israël a ratifié le Pacte international relatifs aux droits civils et politiques (PIDCP) en 1991, dont l’article 22 protège le droit à la liberté d’association. Le PIDCP n’a toutefois pas été transposé en droit interne israélien et n’a donc qu’une autorité persuasive. 

Israël ne dispose pas de Constitution ni de Charte de droits formellement écrite. Au fil des années, la Knesset a adopté une série de lois fondamentales pour délimiter la séparation des pouvoirs. En 1992, deux Lois fondamentales importantes ont ainsi été adoptées : La Loi fondamentale sur la dignité et la liberté humaine3[3] et la Loi fondamentale sur la liberté professionnelle4[4] qui, pour la première fois, fournissent une protection « quasi-constitutionnelle » à certaines libertés publiques. Cependant, ces Lois fondamentales, que certains experts juridiques israéliens considèrent comme une mini-charte des droits, ne consacrent pas les droits à la liberté d’expression et à la liberté d’association. En conséquence, Israël ne dispose d’aucune loi garantissant constitutionnellement le droit à la liberté d’association.

b. Relations entre la norme internationale et le droit interne

En droit israélien, les traités internationaux relatifs aux droits de l’Homme ne sont pas contraignants aussi longtemps qu’ils ne sont pas transposés en droit interne.

La Loi sur les associations de 1980 est l’instrument principal qui réglemente la création et le fonctionnement des associations en Israël.

Bien que la liberté d’association soit un droit fondamental, trois types de normes réglementaires en restreignent l’exercice. Le premier type est contenu dans les actes qui réglementent la création et le fonctionnement des associations, sociétés et associations coopératives. Le second type de restrictions est lié aux Règlements d’urgence de 1945 qui ont pour but de prévenir la création ou les activités d’« associations illégales » (les organisations terroristes ou les groupes, considérés par la loi, comme étant une menace pour la sécurité). Le troisième groupe contient les restrictions directes ou indirectes à la liberté de créer des associations professionnelles. Cette étude se concentre sur les deux premiers types de restrictions. 

La Cour suprême d’Israël a reconnu le droit à la liberté d’expression et d’association comme droit fondamental. La décision de principe concernant la liberté d’expression est l’arrêt Kol Ha’am, rendu en 19535[5]. Le premier cas directement lié au droit à la liberté d’association a été soulevé par un groupe arabe qui avait déposé une demande auprès du Registrar des entreprises pour obtenir l’autorisation d’enregistrer leur entreprise, « El-Ard Ltd ». En l’espèce, le Cour suprême a jugé en 19646[6] que la « sécurité de l’état » n’était pas un objectif expressément prévu par la loi, et que le Registrar (compétent pour l’enregistrement des entreprises) ne pouvait donc pas fonder sa décision de refus d’enregistrement sur des considérations de sécurité. La Cour a jugé que le droit à la liberté d’association est un droit fondamental qui ne peut être limité que par une autorisation législative expresse ; en l’espèce, le Registrar est allé au-delà de ses pouvoirs et doit permettre à l’entreprise de s’enregistrer.

Création et enregistrement

1 - Le système autorise-t-il les associations non déclarées ou non constituées?
Il n’existe pas d’article de loi interdisant à un groupe de se comporter comme une association sans s’être préalablement enregistré. Les associations enregistrées, comme les associations non enregistrées, peuvent toutes deux entreprendre des activités. Cependant, les associations non enregistrées n’ont pas la « personnalité juridique » et ne peuvent donc être poursuivies, ni d’ailleurs intenter une action en justice. Elles ne peuvent pas davantage ouvrir un compte en banque ou utiliser des chèques au nom de l’association.

2 - Quelles sont les raisons pour lesquelles l’enregistrement peut-être rejeté? (ex. race, sécurité, religion, politique)
En vertu de l’article 3 de la Loi sur les associations de 1980, « l’enregistrement peut être refusé à une association si celle-ci : (1) nie l’existence d’Israël ; (2) nie le caractère démocratique d’Israël ; ou (3) utilise l’association comme prétexte pour des activités illégales. »

L’article 4 prévoit également que l’enregistrement sera refusé si le nom choisi est « susceptible d’offenser l’intérêt public ou les sentiments du public » (art. 4-a). L’article 4 (a) a été utilisé par le Registrar dans de nombreux cas, en particulier dans des circonstances politiques. De même, ne sera pas enregistrée, l’association dont le nom choisie est « identique ou similaire à un autre nom, et ce pour tromper (1) une association enregistrée en Israël ; (2) une association enregistrée en Israël dont l’enregistrement a été annulé (si deux ans ne se sont pas écoulés depuis l’enregistrement), ou (3) une association qui est en cours d’enregistrement” (4-b). Si une association a été enregistrée en violation de ce qui a été décrit aux paragraphes (a) ou (b) susmentionnés  « le Registrar peut lui ordonner de modifier son nom ». Si l’association ne se soumet pas « dans un délai raisonnable à compter de la date de l’ordre, le Procureur général de l’État peut demander à la Cour d’ordonner à l’association de changer son nom. » (4-c).

Un précèdent significatif en la matière est l’arrêt Nasser de la Cour suprême, par lequel un groupe palestinien et juif avait déposé une demande d’enregistrement d’une association sous le nom « Association israélo-palestinienne pour les droits de l’Homme ». Le Registrar a refusé d’enregistrer cette association au motif que l’usage du terme « palestinienne » pourrait induire le public en erreur en laissant entendre qu’Israël reconnaît la Palestine de manière légitime. En l’espèce, la Cour suprême a infirmé la décision du Registrar au motif qu’elle violait le droit fondamental d’une association à choisir son nom.

En pratique le Registrar ne se conforme pas systématiquement à cette jurisprudence pourtant claire. Dans de nombreux cas en effet, il tente, en l’absence de toute base légale, de convaincre les fondateurs de changer le nom de l’association. Ces derniers renoncent souvent à introduire une action en justice contre le Registrar afin de ne pas retarder le processus d’enregistrement.

Quel est le degré de facilité/difficulté de l’enregistrement (notamment délais, coût, nombre de fondateurs) ?
L’article 2 de la Loi sur les associations de 1980 traite de la procédure d’enregistrement d’une association. Les frais d’enregistrement s’élèvent à NIS 773 (US $185), ce qui est raisonnable.

(a) « Une demande d’enregistrement d’une association doit être soumise par les fondateurs au Registrar des association, en mentionnant le nom, les buts et l’adresse en Israël de l’association, ainsi que les noms, adresses et numéros d’identité des fondateurs. Un affidavit sera joint à la demande, signé par les fondateurs et exprimant leur volonté de créer l’association comme il est demandé et leur volonté d’être membre du Comité exécutif de l’association. »

(b) « Après avoir soumis la demande et tant que le groupe n’a pas été enregistré, le Registrar accepte tout changement ou amendement à la demande faite en vertu de l’article (a) qui précède, à condition qu’ils aient été signés par la majorité des fondateurs de la demande originelle; à moins d’être convaincu que la demande de changement ou d’amendement ait été envoyée à tous les fondateurs par courrier recommandé 14 jours avant que la demande ne lui ait été soumise. »

En vertu de l’article 5 de la Loi sur les associations de 1980 : « Lorsqu’une demande d’enregistrement conformément à la section 2 a été soumise, le Registrar procèdera à l’enregistrement de l’association au Registre des associations, à moins qu’il considère être empêché de le faire en vertu des sections 1, 3 ou 4 (a) ou (b). »

4 - Quel est le degré de facilité/difficulté de l’enregistrement (notamment délais, coût, nombre de fondateurs)
Il y a souvent de longs retards dans l’enregistrement d’une association en Israël.

5 - Existe-il des recours effectifs en cas de refus ou de retard dans l’enregistrement (notamment judiciaire, administratif?)
« Si le Registrar refuse d’enregistrer une association, les fondateurs peuvent faire appel devant le tribunal de district dans un délai de 30 jours après réception de la notification du refus. Une demande du Registrar en vertu de la section 4 (b) peut être susceptible d’appel dans un délai de 30 jours après réception de la notification de celle-ci.” (Article 6)

Conformément à l’article 5 de la Loi sur les associations de 1980, le Registrar ne peut refuser une demande d’enregistrement que pour les raisons visées aux articles 3 et 4 de la loi. Celle-ci ne fixe pas de délai pour la réponse à une demande d’enregistrement, mais la Loi sur les amendements aux arrangements administratifs (décisions et explications) de 1958 disposant que tout organe administratif doit motiver sa décision dans un délai de 45 jours, il en résulte que le Registrar doit en principe, lui aussi, motiver ses décisions dans ce délai. En pratique, cependant, cette exigence administrative est mal connue ; la Loi sur les associations de 1980 ne fixant pas de délai spécifique, le Registrar prend souvent sa décision au-delà des 45 jours. Juridiquement, l’absence de réponse du Registrar sous 45 jours peut être considérée comme un refus d’enregistrement et les fondateurs ont dans ce cas le droit de saisir le tribunal de district. Pareillement, si le Registrar notifie son refus d’enregistrer l’association (ou d’accepter le nom demandé), les fondateurs peuvent, dans les 30 jours suivant la notification, faire appel de la décision devant le tribunal.

6 - L’enregistrement entraîne-t-il l’obtention automatique d’une personnalité juridique distincte?
La “personnalité morale” n’est pas acquise par l’enregistrement, mais par la publication de l’association dans le Bulletin officiel. Les articles 7, 8 et 8(A) de la Loi sur les associations de 1980 disposent que lorsqu’une association est enregistrée, le Registrar doit publier une notification à cet effet dans le Bulletin officiel et délivrer une attestation d’enregistrement à l’association. Celle-ci sera alors compétente pour tout droit, obligation et acte juridique. Par ailleurs, l’article 8(A) (un amendement à la loi de 1996) ordonne à l’association d’utiliser son nom complet dans tous les documents, brochures, publications et signalétiques et d’ajouter l’un de ces trois termes après son nom : association, association enregistrée ou l’abréviation AE. Il semble que l’article 8(A) ait été ajouté à la loi afin de distinguer entre les associations enregistrées et non enregistrées.

7 - Existe-t-il d’autres alternatives viables si le droit de créer et d’enregistrer librement une association est dénié ? (notamment l’enregistrement d’une société privée, d’une fiduciaire, d’un « Wakf »)
Deux autres types d’organisations sans but lucratif existent, chacune avec ses propres exigences en matière de création, d’adhésion et d’objectifs publics : les entreprises privées au bénéfice du public, réglementées par la Loi sur les entreprises de 1999, et les sociétés coopératives, réglementées par l’Ordonnance sur les sociétés coopératives de 1933.

Dissolution et Suspension

1 - Quelles sont les causes/motifs de dissolution? De suspension ?
Une association peut être dissoute de deux façon : volontairement par les membres de l’association eux-mêmes ou involontairement par décision judicaire.

a) Dissolution volontaire (Articles 43-48 de la Loi sur les associations (1980)) – L’assemblée générale, convoquée en bonne et due forme par le comité exécutif, peut décider aux deux tiers de la majorité de ses membres de dissoudre l’association. La loi ne dit rien sur les circonstances et les conditions dans lesquelles l’assemblée générale peut utiliser son pouvoir de dissoudre l’association, laissant ainsi une totale liberté aux membres de décider du motif de dissolution.   

b) Dissolution involontaire – dissolution par décision judicaire (Articles 49-54 de la Loi sur les associations (1980))

Selon l’article 49 de la Loi sur les associations, « Le Tribunal de district peut ordonner la dissolution de l’association dans un des cas suivants :

(1) Les activités de l’association sont menées d’une manière contraire à la loi ou contraire à ses buts ou règlements internes ;

(2) les buts de l’association visent à la négation de l’existence ou du caractère démocratique de l’Etat d’Israël ;

(3) Un enquêteur nommé conformément à la section 40 a recommandé la dissolution de l’association ;

(4) L’association est dans l’incapacité de payer ses dettes ;

(5) Le tribunal a jugé qu’il était équitable et juste que l’association soit dissoute. »

2 - Quelles autorités prononcent-elles ces décisions? (rôle du pouvoir judiciaire, exécutif...)
Seul le tribunal de district peut prononcer la dissolution (involontaire) d’une association, sur demande du procureur général ou du Registrar (art. 50-a). Pour les cas 1, 3, et 4 de l’article 49, le Registrar doit avertir par écrit l’association qui, si elle ne remédie à la situation dans un délai raisonnable après réception de l’avertissement, sera dissoute par le tribunal. L’article 49-2, ne requiert, pour sa part, aucune notification préalable.

3 - Existent-ils des voies de recours et d’appel effectives?
Toute personne (partie ou tiers) s’estimant lésée par la décision portant dissolution peut en faire appel devant la Cour suprême (art. 52).

Le Code pénal israélien interdit aussi les « associations illégales » qui sont strictement définies. Il peut concerner des associations enregistrées ou non enregistrées.

Les associations illégales sont définies par le Code pénal israélien comme tout groupe de personnes qui, « par leurs règlements, leur propagande ou autre, préconise, incite ou encourage à la subversion de l’ordre politique par la révolution ; le renversement par la force ou la violence le gouvernement légitime d’Israël ou de tout autre État ; ou la destruction ou l’atteinte à la propriété de l’État. » Les individus identifiés comme étant membres de telles associations relèvent essentiellement des crimes de haute sécurité (art. 145-1 du Code pénal, 1977) et encourent des peines de trois ans d’emprisonnement (art. 146).

Effectuer des paiements, allouer des fonds ou publier des écrits en faveur ou dans l’intérêt d’une de ces associations illégales est considéré comme un délit, passible d’une peine de six mois d’emprisonnement (art. 148).

Les Règlements (de défense) d’urgence - 1945

L’État peut également utiliser les Règlements (de défense) d’urgence de 1945 pour suspendre et déclarer un groupe comme « association illégale ». En vertu du Règlement 84, le ministre de la Défense peut discrétionnairement déclarer toute association enregistrée ou non enregistrée en tant qu’« association illégale » en cas de violations graves de la sécurité (à savoir l’incitation ou l’encouragement au renversement de l’ordre politique ou du gouvernement d’Israël par la force ou la violence ; la propagation du mépris du gouvernement ou des ministres ès qualité officielle ; la destruction ou l’atteinte à la propriété du gouvernement ; ou la réalisation d’actes de terrorisme contre le gouvernement d’Israël ou ses représentants).

Israël a eu recours aux Règlements (de défense) d’urgence de 1945 de manière extensive contre la minorité arabe, en particulier sous le régime militaire (1948-1966). Ils ont aussi été utilisés par l’ancien Premier ministre Menachem Begin dans les années 80 pour interdire la tenue d’une conférence organisée par des leaders arabes. Depuis les années 1990, le recours aux Règlements (de défense) d’urgence de 1945 contre des citoyens israéliens pour dissoudre des associations est rare. Cependant, l’article 84 susmentionné est fréquemment utilisé pour déclarer illégales des organisations en dehors d’Israël(comme le Hezbollah) afin d’interdire aux résidents et citoyens d’Israël d’entrer en contact avec ces groupes pour en devenir membres ou pour des finalités financières.

Ordonnance sur la prevention du terrorisme -– 19487[7]

L’article 1 de l’Ordonnance sur la prévention du terrorisme de 1948 définit une organisation terroriste comme « un groupe de personnes  ayant recours, dans ses activités, à des actes de violence, ou à des menaces de recourir à de tels actes de violence, dans le but de causer la mort ou d’infliger des blessures à une personne ». Etre actif au sein d’une organisation terroriste est passible de vingt ans d’emprisonnement, et être membre d’un tel groupe est passible d’une peine de cinq ans au maximum. L’Ordonnance interdit aussi : le soutien ou l’encouragement à une organisation terroriste, la possession de matériel de propagande venant d’une telle organisation, la mise à disposition de la propriété pour une organisation terroriste ou ses membres, l’identification à une telle organisation par l’affichage de son drapeau ou de ses symboles, ses slogans ou ses hymnes.

L’Ordonnance sur la prévention du terrorisme de 1948 n’a jamais été utilisée pour déclarer illégale une association arabe en Israël. L’État a plutôt eu recours au Règlement d’urgence (de défense) de 1945 pour rendre illégale des associations arabes. L’Ordonnance sur la prévention du terrorisme a été utilisée contre des citoyens arabes d’Israël, comme MK Dr. Azmi Bishara en 2001, et des organisations juives en Israël, comme Lehi (qui était dirigée par l’ancien Premier ministre Menachim Begin avant la fondation de l’État), et les mouvements racistes « Kach » et « Kahane Chai » dirigés par le Rabbin Meir Kahane.

La Loi d’interdiction du financement du terrorisme - 2005

En 2005, Israël a adopté une nouvelle loi intitulée « Loi d’interdiction du financement du terrorisme ». Cette loi criminalise toute aide ou assistance humanitaire aux Palestiniens dans les Territoires palestiniens occupés (TPO). L’article 8 de cette loi dispose que toute action relative à la propriété, utilisée pour faciliter, promouvoir, financer, rémunérer des actes terroristes est un crime passible de dix ans d’emprisonnement. La Loi dispose que « rémunérer des actes terroristes » comprend aussi la situation dans laquelle le bénéficiaire des fonds n’a pas commis, ou intention de commettre, d’acte terroriste. Selon la loi, peut être criminalisé un individu ou une association qui transfère, directement ou indirectement, des fonds à tout groupe désigné comme organisation terroriste, même si les fonds n’ont pas été utilisés pour commettre un acte terroriste ou n’ont pas été prévu à cette fin. A titre exemple, dans le cas Sheikh Raed Salah, des associations islamiques avaient envoyé des fonds à des familles démunies à Gaza dans un but humanitaire. Bien que l’argent n’ait pas été utilisé et n’était pas censé être utilisé pour des actes de terrorisme, l’État a pu maintenir ses poursuites pénales arguant que les individus et associations auraient dû « prévoir » que ces fonds pourraient financer une organisation terroriste du simple fait que les bénéficiaires des fonds appartenaient au Hamas, au Jihad islamique et à une autre organisation palestinienne déclarée comme association terroriste par le gouvernement israélien.  

L’Ordonnance sur la prévention du terrorisme de 1948 et la nouvelle Loi d’interdiction du financement du terrorisme de 2005 ont en commun le fait qu’un individu ou une association ne peut recevoir de fonds ou transférer de fonds, même dans des situations n’ayant aucun lien avec des questions de sécurité.