Liberté d'association au LIBAN

Rapport résumé

Sommaire

Contexte spécifique politique et démocratique relatif aux droits de l’Homme 

Le Liban est un pays multiconfessionnel, indépendant depuis 1943. La Constitution date de mai 1926 et a été amendée à de multiples reprises (récemment par la Charte de la réconciliation nationale libanaise (Accord de Taëf) d’octobre 1989 qui a mis fin à 15 années de guerre civile. Le système politique libanais est caractérisé par le partage des pouvoirs entre les différentes confessions religieuses. Conformément à l’Accord de Taëf, Chrétiens et Musulmans sont représentés à parts égales au Parlement, au Conseil des ministres ainsi que pour les hauts postes civils et militaires. Chacune des sous-communautés Alawi, Druze, Shia, Sunni au sein de la communauté musulmane ainsi que les Catholiques arméniens, les Arméniens orthodoxes, les Catholiques grecs, les Orthodoxes grecs et les Maronites pour ce qui concerne la communauté chrétienne sont représentés de manière « proportionnelle ».

La nationalité n’est accordée qu’en fonction de l’appartenance à un groupe confessionnel déterminé, même s’il est théoriquement possible d’être libanais sans pour autant avoir une religion (il existe une campagne en faveur du retrait de la confession du registre de l’état civil). La particularité du système libanais, censée favoriser un plus grand espace de liberté par rapport aux autres pays de la région, a parfois constituée un frein à la liberté individuelle et au respect des droits de l’Homme. Il est en effet fort difficile d’imposer des restrictions majeures de façon permanente à 18 confessions différentes qui jouissent chacune d’une totale liberté concernant le statut personnel et l’enseignement, domaines traditionnellement réservés au  pouvoir central dans tout autre pays. Malheureusement les principaux leaders religieux se sont souvent mis d’accord pour augmenter les droits des communautés et restreindre ceux des citoyens, comme le montre la question de l’éventuelle introduction d’un mariage civil et facultatif dans la législation.

Au moment de la rédaction et consécutivement au retrait de l’armée syrienne et à la guerre entre Israël et le Hezbollah, le Liban fait face à une période politique incertaine où l’influence continue de la Syrie et des autres forces régionales met sous pression la vie politique libanaise.

Le Liban est membre fondateur des Nations unies auquel il a adhéré dès sa fondation en 1945. Il a ratifié un certain nombre d’instruments internationaux qui consacrent la liberté associative. Cette liberté fondamentale est également consacrée et traitée dans la Constitution et dans la législation interne. Il convient également de relever que la loi sur les associations couvre également les partis politiques.

Toutefois, la liberté associative au Liban n’est pas absolue, loin s’en faut.

C’est ainsi que les étrangers n’ont pas le droit de créer des associations de la même manière que les Libanais. Une loi spéciale exige une autorisation préalable prise par décret au Conseil des ministres pour la création d’une association étrangère et instaure un contrôle très strict sur toute l’activité de l’association. 

L’homosexualité étant interdite, les associations d’homosexuels le sont également.

Les jeunes n’ont aucune liberté pour former et gérer des associations. Les associations de jeunesse – et de sport – sont soustraites au régime de droit commun que constitue la loi sur les associations et sont soumises à une autorisation préalable du ministre compétent. De fait, la vie de ces associations est totalement régie par le ministère et soumise au pouvoir discrétionnaire du ministre et de son directeur général. Une réforme globale du ministère a été envisagée, qui impliquerait le remaniement total de la loi, mais cette volonté de libéralisation ne s’est pas encore concrétisée.

La législation réglementant les syndicats est également très restrictive en ce qu’elle soumet la création des syndicats à la double autorisation du ministre du Travail et du ministre de l’Intérieur. La liberté d’adhérer ou de ne pas adhérer à un syndicat n’est pas respectée, celle de négocier non plus, pas plus que le droit de se fédérer. Le contrôle administratif concerne tous les échelons de la vie et du fonctionnement de l’association

Pour les raisons évoquées plus haut la société civile libanaise est très diversifiée et cette diversité se répercute sur les associations. Ainsi, opèrent sur le territoire libanais des associations de tout genre : défense des droits de l’Homme¹; assistance juridique² ; lutte contre la torture³ ; associations s’occupant des femmes⁴ ; des enfants⁵ ; des mères célibataires⁶ ; des prisonniers⁷ ; des jeunes délinquants⁸; des handicapés⁹ ; de l’environnement¹⁰, etc.

Beaucoup d’ONGs libanaises ont une proximité avec le pouvoir, toutefois il n’est pas toujours évident de les qualifier de GONGOS, à l’exception des associations de développements et de bienfaisance directement liées à de hauts responsables politiques ou dirigées par leurs épouses.

Le Liban, ainsi que d’autres pays de la région, connaissent les Wakfs, que l’on pourrait qualifier de « fondations », généralement à but caritatif. Ils peuvent appartenir à une communauté pour une durée indéterminée ou être institués par des individus pour une durée déterminée.

Par contre, eu égard à la politique de répression exercée par le Gouvernement pendant un certain temps - en violation de la loi en vigueur - et pour échapper à l’obtention d’une licence, certaines associations ont opté pour la création de sociétés civiles¹¹ voire commerciales¹² même si ces dernières ne leur donnent pas les avantages accordés aux associations par la loi.

 que le Liban a adoptées, en tant que membre fondateur de l’Organisation des Nations unies.

 : le Liban a ratifié cette convention le 3 novembre 1972, après que le gouvernement eut promulgué le décret d’application n° 3855 du 1^er septembre 1972.

 qui régissent la matière des associations

• La loi ottomane sur les associations du 3 août 1909.

• L’arrêté n° LR 369 du 31/12/1939, toujours en vigueur, qui réglemente les associations étrangères ;

• Le décret-loi n° 10830 du 9/10/1962 relatif à l’interdiction d’œuvrer à la continuation d’une association dissoute pour crime contre la sécurité de l’État ;

• La loi n° 16/72 du 15 décembre 1972 qui soumet les associations de jeunesse et de sport au contrôle du ministère de l’Éducation nationale et du Sport ;

• Le chapitre 2 du Code du Travail (art. 86 et s.) du 23/9/1946 et le décret n° 7993 du 2/4/1952 relatifs à la création des syndicats de patrons et de salariés ;

• Le décret n° 17199 du 18 août 1964 concernant les coopératives ;  

• Le décret-loi n° 35 du 9 mai 1977 concernant les caisses mutuelles ;

  Le décret-loi n° 87 du 30 juillet 1977 relatif aux institutions d’intérêt public ;

• L’article 22 du décret n° 5734 du 20/10/1994 instituant un  Service des associations et des organisations bénévoles» au sein du ministère des Affaires sociales ;

Constitution et enregistrement

1 - Le système autorise-t-il les associations non déclarées ou non constituées ?
Le système libanais ne reconnaît pas les « associations secrètes » qui sont interdites par la loi de 1909 qui a prévu des sanctions pénales qui peuvent aller jusqu’à la prison ferme, de plus du payement d’une amende (art. 337, 338, 339 du Code pénal).

Le système libanais de droit commun est fondé sur une simple information appelée « aalm wa khabar », document délivré par l’administration contre le dépôt de la déclaration et constituant à la fois un reçu prouvant que l’association a bien déposé la déclaration selon les règles, et un accusé de réception prouvant que l’administration est dûment informée de l’existence de l’association. C’est une simple notification des pouvoirs publics de l’existence de l’association après sa création et il ne constitue pas un accord de la part de l’administration. En conséquence, l’administration ne peut refuser de prendre note de la création de l’association et de donner le récépissé.

Les régimes d’exceptions sont déterminés par des lois spécifiques. Quelques associations sont ainsi soumises à une autorisation préalable, comme par exemple, les associations étrangères qui ont besoin d’un décret pris en Conseil des ministres, les associations de jeunesse et de sport qui sont soumises à l’autorisation du ministre de l’Éducation nationale (Direction générale de la jeunesse et du sport), les coopératives soumises à l’autorisation du ministre de l’Habitat et des coopératives, et les syndicats de salariés ou de patronat qui ont besoin d’une double autorisation, celle du ministre du Travail et celle du ministre de l’Intérieur

Les causes du refus de l’enregistrement au Liban sont les suivantes :

• Si la déclaration est incomplète et ne contient pas toutes les informations nécessaires ;

• En vertu de la compétence rationae loci, si les fondateurs se sont adressés à l’administration en dehors du lieu du siège de l’association ;

• Si l’objet de l’association est illicite, si les statuts contiennent des clauses contraires aux lois en vigueur, à l’ordre public ou aux bonnes mœurs ; dans ce cas, le refus doit être suivi de la dissolution de l’association par décret du Conseil des ministres.
  

2 - Quel est le degré de facilité/difficulté de l’enregistrement (notamment délais, coût, nombre de fondateurs) ?
Théoriquement, le ministère de l’Intérieur est tenu de délivrer le aalm wa khabar sans aucun retard. En réalité, les associations se plaignent du retard dans la délivrance du récépissé et du favoritisme dont bénéficient certaines associations. Pour exemple, l’association Fabric, association artistique, a déposé ses papiers auprès du ministère de l’Intérieur le 11 juillet 2006 et au 1er mai 2007, le aalm wa khabar n’avait toujours pas été délivré. L’association Zawaya, également artistique, a déposé ses statuts en octobre 2006 et au 1er mai 2007 n’avait toujours pas reçu le aalm wa khabar. D’autres associations obtiennent leur aalm wa khabar en deux jours (exemple de la Fondation May Chidiac).

De surcroît, et contrairement aux termes de la loi, le ministère conditionne l’obtention du aalm wa khabar  au paiement des frais de publication au Journal officiel. Cette exigence provoque un retard supplémentaire. Le coût élevé de cette publication peut également être prohibitif pour certaines associations compte tenu du salaire minimum très modeste au Liban.

3 - Existe-il des recours effectifs en cas de refus ou de retard dans l’enregistrement (notamment judiciaire, administratif) ?
À part l’intercession auprès du ministre, qui constitue une résurgence du pouvoir discrétionnaire du ministre dans le domaine associatif, nous ne connaissons aucune procédure judiciaire d’accélération de la délivrance du récépissé. Une action en justice auprès du Conseil d’État est possible, mais prend des années avant d’aboutir.

La personnalité juridique naît de la simple rencontre de la volonté de ses membres fondateurs, dès la signature des statuts. Elle n’est pas conditionnée par l’enregistrement auprès du ministère.

4 - Existe-t-il d’autres alternatives viables si le droit de créer et d’enregistrer librement une association est dénié ? (notamment l’enregistrement d’une société privée, d’une fiduciaire, d’un « Wakf »)
On peut avoir recours à la création de sociétés civiles voire de sociétés commerciales. Les particuliers peuvent également créer des Wakf. Mais, à l’exception du Wakf, les sociétés payeront l’impôt sur le revenu et ne pourront pas bénéficier de la ristourne de la TVA.

8 - Certaines pratiques illégales¹³

Le ministère de l’Intérieur a également suivi dans les années 80 une pratique contraire à la loi, en soumettant les associations de aalm wa khabar au régime de l’autorisation préalable. Bien qu’elle ait été abolie dans la circulaire n° 10/am/2006 du 19/5/2006 du ministre de l’Intérieur, cette pratique semble subsister, et les aalm wa khabar sont délivrés à discrétion, en dépit de l’existence d’une jurisprudence uniforme et stable, consacrée par un important arrêt du Conseil d’État en 2003.

L’administration mène des enquêtes préalables à la délivrance du récépissé du aalm wa khabar.

L’administration refuse de recevoir la déclaration et de donner le récépissé à certaines catégories d’associations. L’actuel ministère de l’Intérieur refuse de régulariser la situation d’associations qui n’ont jamais reçu le récépissé et qui n’ont en fait aucun dossier au sein du ministère. Il accepte de « prendre note » de l’existence de ladite association à partir de la date du nouveau dépôt, même si l’association avait fait, bien avant, sa déclaration par la voie d’un huissier de justice (ADDL, CLDH, Zawaya, etc.)

L’administration a longtemps imposé des modèles de statuts pré-imprimés contenant des clauses donnant des pouvoirs d’ingérence au ministère de l’Intérieur (cette pratique est aujourd’hui révolue)

Certaines personnes créent des associations fictives pour profiter des avantages fiscaux accordés aux associations. Cette fraude serait assez courante et nuit gravement à une vie associative saine.

1 – Quelles sont les causes/motifs de dissolution/suspension
L’association peut être dissoute par son assemblée générale. Dans ce cas, les statuts doivent avoir prévu le quorum et les majorités nécessaires à cet effet. En cas de silence des statuts, la décision de dissolution doit être prise à l’unanimité des membres, conformément au principe de la liberté contractuelle posé par l’article 166 du Code des obligations et des contrats.

L’association peut être dissoute par l’arrivée du terme des objectifs prévus dans les statuts.

L’association peut être dissoute par décision judiciaire pénale pour illicéité d’objet en vertu des articles 336, 337 et 338 du Code pénal interdisant les associations à but illicite et les associations secrètes.

L’association peut être dissoute par décret du Conseil des ministres pour violation des lois et des bonnes mœurs, violation de l’ordre public (provocation de coups d’État, de renversement du gouvernement ou de discriminations politiques). Si l’association est politique, elle peut être dissoute si elle est fondée « sur la nationalité ou le nationalisme »¹⁵. Les associations politiques peuvent être dissoutes par décret pris en Conseil des ministres si ses membres ont commis, en leur qualité partisane, des crimes portant atteinte à la sécurité nationale et ont été condamnés par des jugements définitifs (art. 1^er du décret n° 10830 du 9/10/1962). Le Conseil des ministres peut également prononcer la dissolution d’une association non déclarée.

Les décisions de dissolution ou de suspension des associations sont prises soit

- en vertu de la volonté des associés (décision de l’assemblée générale ou arrivée du terme prévu par les statuts) ;

- par décret pris en Conseil des ministres ;

- par décision judiciaire (tribunal civil, administratif ou pénal)

1 - Quelle marge de liberté est donnée aux membres pour rédiger et modifier leur propre statut et règlement intérieur et pour définir leur propre objet ? (ces documents sont-ils imposés ? Jusqu’à quel point ?)
La loi a uniquement fixé le cadre général dans lequel doit se faire la gestion de l’association, laissant aux associés le soin d’en fixer les détails. La seule obligation légalement imposée est celle d’avoir un statut comprenant le nom de l’association, son but, son assemblée générale et son comité administratif composé de deux membres au moins.
Le règlement intérieur n’est pas prévu par la loi, mais selon l’usage suivi, le statut se divise en deux parties : le statut à proprement parler et le règlement intérieur.

L’association peut amender ses statuts à tout moment et n’a pas besoin d’une autorisation préalable à cet effet, à condition de respecter les règles posées par le statut et le règlement intérieur et d’informer le ministère de l’Intérieur. Le défaut de notification du ministère l’expose à une simple amende et ne constitue pas un motif de dissolution de l’association.

Pendant longtemps, la pratiquede l’administration a été différente et constituait une violation flagrante de la loi¹⁶. Aujourd’hui, cette période est révolue.

2 - Quel est le degré de liberté des membres d’adhérer ou de quitter l’organisation ?
La liberté d’adhérer ou de quitter une association est consacrée par la loi libanaise à condition de remplir les conditions posées par la loi et par les statuts et le règlement intérieur de l’association.

La loi interdit l’adhésion des moins de 20 ans et l’adhésion aux associations de personnes n’ayant pas la capacité, c'est-à-dire des personnes privées de leurs droits civils ou condamnées à une peine pénale. Mais ces conditions ne fixent qu’un seuil minimum.

L’association a le droit d’expulser (ou d’exclure) des membres. Les décisions d’exclusion sont susceptibles de recours judiciaire devant la Cour d’appel.

3 - Y a-t-il des ingérences dans les organes de gestion concernant notamment la présence aux réunions (assemblées générales, CA) de « superviseurs » ?
La liberté de choisir le comité exécutif est consacrée par la loi qui ne contient aucune disposition limitant la liberté de l’association de choisir les membres du comité administratif. Le Liban a cependant connu des ingérences abusives de l’administration pendant la guerre du Liban dans les années soixante-dix¹⁷.

4 - Y a-t-il des restrictions (en droit ou en fait) qui promeuvent, limitent ou interdisent la participation des femmes aux organes associatifs (notamment au CA) ?
Nous n’avons pas relevé de restrictions, de fait ou de droit, limitant ou interdisant l’adhésion de femmes (ou leur participation aux organes associatifs, en particulier au comité exécutif).
Toutefois, 1) il n’existe pas de texte interdisant toute forme de discrimination ; 2) il n’est pas possible de savoir si les statuts de certaines associations contiennent ce genre d’interdiction ; 3) même si cela était avéré, ces interdictions ne seraient pas illégales et ne feraient pas l’objet de poursuites judiciaires.

5 - Y a-t-il des ingérences dans la liberté des associations de décider de leurs projets et activités ? Si oui, comment et pourquoi ?
La loi libanaise consacre la liberté des associés de décider des activités de leur association. Auparavant, les statuts-types imposés aux associations donnaient pleins pouvoirs à l’administration de s’ingérer dans l’activité de l’association et, par ce biais, de décider des ses projets et activités. Actuellement aucune pratique de ce genre n’est signalée.

Cette liberté est pleinement reconnue par la loi libanaise. Auparavant,elle était sévèrement  restreinte et les dates et l’ordre du jour des réunions devaient être communiqués à l’avance au ministère de l’Intérieur qui envoyait un délégué pour assister à la réunion. Cette pratique a aujourd’hui disparu¹⁸
Par ailleurs, nous n’avons pas connaissance d’une interdiction de quitter le territoire libanais faite à l’encontre d’associés en particulier

Le droit de communiquer librement est reconnu par la loi libanaise.Les seules violations sont probablement les écoutes téléphoniques, cette pratique n’étant pas dirigée particulièrement contre les activistes des droits de l’Homme.
L’accès aux médias, les publications et le développement des sites Internet est totalement libre, dans les limites prévues par la loi (particulièrement la loi sur la presse).

Il n’existe aucune restriction à cette liberté, tant qu’au niveau local qu’au niveau international.

L’avis ou la participation des associations sont-ils recherchés lorsque des décisions d’intérêt public doivent être prises ? Quels sont la nature et le degré de ces consultations ?
Une nouvelle tendance commence à se dessiner au Liban depuis peu de temps, sous l’initiative de l’Union européenne et des Nations unies. Ainsi, l’avis des associations a été (timidement) demandé pour l’élaboration du Plan d’Action au moment de la signature des Accords d’association entre le Liban et l’Union européenne dans le cadre de la Politique européenne de voisinage.

En parallèle, la Commission parlementaire des droits de l’Homme élabore, en collaboration avec le PNUD, un Plan d’action pour tous les sujets intéressant les droits humains. Pour chaque question, un spécialiste issu du milieu associatif est chargé d’une étude, laquelle est présentée et discutée au sein de la Commission.

10 - Existent-ils des voies de recours et d’appel effectives ?
L’associé désirant contester le résultat des élections ou toute décision du comité exécutif peut avoir recours à la justice et entamer des poursuites judiciaires devant le tribunal de 1^ère instance. Les décisions d’exclusion d’un associé sont susceptibles de recours judiciaire devant la cour d’appel. L’association dissoute par décret du Conseil des ministres peut contester la décision devant le Conseil d’État.

Financement et fiscalité

1 - Existe-t-il des limitations au droit des associations de recevoir et de posséder des biens et des fonds ? De quelle manière ?
Il n’existe pas en droit libanais de limitation au droit des associations de recevoir et de posséder des biens et des fonds.

2 - Y a-t-il des limitations au droit des associations d’utiliser les fonds, autres que celles définies dans le cadre de leur octroi ?
Il n’existe pas en droit libanais de limitation au droit des associations d’utiliser les fonds pour une destination autre que celle prédéfinie.

3 - Y a-t-il des limitations particulières concernant l’obtention de financements étrangers ?
Il n’existe pas en droit libanais de limitation particulière concernantl’obtention de financements étrangers

4 - Les associations ont-elles droit à des avantages fiscaux ? Sous quelles conditions ?
Concernant les avantages fiscaux accordés aux associations (sous conditions),  l’association ne paye pas l’impôt sur le revenu, même si son bilan montre un actif. La TVA lui est même retournée immédiatement à la présentation des factures et du récépissé de aalm wa khabar. À cause du retard de l’administration dans la délivrance du récépissé, l’association déclarée, mais qui n’a pas encore reçu le aal wa khabar  ne peut pas  profiter de la ristourne de la TVA.

5 - Les associations ont-elles accès à des fonds publics ? Comment ? Ces procédures donnent-elles lieu à discrimination ?
Certaines associations ont accès à des fonds publics. Certaines associations peuvent bénéficier du label « d’utilité publique » décerné exclusivement par le ministère des Affaires sociales à des associations à but social. À ce titre, elles peuvent bénéficier d’avantages fiscaux conséquents. La procédure d’attribution du label donne lieu à certaines discriminations, la loi ouvrant la voie à des abus et à des attributions ou des refus relativement arbitraires.

Quant à la notion d’ « agrément », elle n’existe pas et les associations de aalm wa khabar ne bénéficient d’aucune assistance de la part de l’État.

L’administration impose une limitation indirecte à la liberté de créer des associations en interdisant aux banques d’ouvrir des comptes à des associations qui ne présentent pas leur aalm wa khabar.

1 - Quelles sont les autorités de contrôle des associations (ex. tribunaux, ministères, instances indépendantes, organes de sécurité) ? Les activités de ces autorités sont-elles cohérentes avec les principes de liberté (cf. Principe 16 de la Déclaration) ?
Le ministère de l’Intérieur assure un contrôle ultérieur sur la création de l’association et son activité. Tous les ans, les registres imposés par la loi doivent être envoyés au ministère, ce qui lui permet d’exercer son contrôle. En cas de violation de la loi par l’association, le ministère propose la dissolution de l’association par la voie administrative, c'est-à-dire par décret pris en Conseil des ministres. Cette procédure est contraire à l’article 17 de la Déclaration d'Amman du 10 mai 1999.

Les juridictions administratives : Le Conseil d’État est compétent pour les litiges opposant les associations au ministère de l’Intérieur.

Les juridictions judiciaires : Les juridictions judiciaires sont compétentes lorsque la dissolution de l’association est judiciaire ; c’est le parquet qui défère l’association devant la justice et réclame sa dissolution.  Elles sont également compétentes pour trancher les litiges entre les membres d’une association et son comité exécutif.

Les juridictions pénales : l’association et ses membres peuvent être, dans certains cas liés à leurs activités civiles, déférés devant des juridictions pénales ce qui est contraire aux normes internationales.

2 - Les comptes financiers les autres informations sont accessibles d’une manière transparente au public ?
La transparence des comptes n’est pas réglementée par la législation libanaise de manière pointue. La loi requiert la tenue de livres comptables, sans plus de précisions. L’administration peut, à tout moment, demander leur vérification ainsi que la production de pièces justificatives. De manière abusive, le ministère de l’Intérieur est en train d’imposer des sanctions et des amendes aux associations qui présentent spontanément leurs registres, mais qui ont un léger retard par rapport à la date supposée de remise des registres - que l’administration a fixé au mois de janvier. L’Association libanaise de sciences politiques et l’Association de la paix civile ont toutes les deux été visées par cette pratique.

Les livres comptables ne sont pas accessibles au public. Il n’existe aucun registre qui renseigne sur les associations et sur les membres fondateurs. Cependant, le ministère est en train d’exiger leur publication au Journal officiel - mesure très coûteuse et non imposée par la loi.

Par ailleurs, le secret bancaire interdit à quiconque n’ayant pas autorisation d’avoir accès aux comptes d’autrui. Cet élément met en échec toute politique de transparence à cet égard.

3 - Quelles sanctions (notamment condamnations pénales, amendes etc.) et mesures sont-elles prévues en cas de violation ?
a) La dissolution de l’association dans les cas mentionnés plus haut ;

b) Des sanctions pénales pour les associés des associations secrètes ou non déclarées, qui peuvent aller jusqu’à la prison ferme en plus du paiement d’une amende (art. 337, 338 et 339 du Code pénal).