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Liberté d'association dans la région Euro-méditerannéenne: Synthèse
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Sommaire
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La liberté d'association est un principe constitutionnel dans la plupart des pays de la région |
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Les systèmes juridiques ayant inspiré les législations associatives arabes |
Il est utile de rappeler le rôle fondamental que jouent les associations2[2] dans la construction de la société civile, puisqu’elles remplissent, tour a tour les rôles et les fonctions suivantes :
- Contrepoids organisés face aux organes de l’Etat
- Forme de participation démocratique et facteur de formation du citoyen à la participation civique
- Facteur de développement social et économique
- Outil de défense et de promotion de droits collectifs et publics
Malgré l’importance du rôle que jouent les associations, mais sans doute aussi, du fait de cette position fondamentale dans la construction démocratique, la liberté d’association s’est attirée la méfiance, sinon l’hostilité des régimes politiques. De plus, le droit des associations est une branche du droit qui a peu suscité l’attention des avocats et des juristes dans bien de pays du monde. Les associations de personnes, définies essentiellement par leur caractéristique de ne pas viser le partage des bénéfices, sont, dans ce contexte, bien moins connues et étudiées que l’institution voisine qu’est la société. Il résulte de tout ce qui précède que la liberté fondamentale qu’est la liberté d’association est l’un des droits dont les éléments sont les moins bien définis en droit international3[3].
Le droit des associations est utilisé dans les Etats méditerranéens comme instrument de contrôle politique des sociétés civiles. Les réels motifs de contrôle, rarement avoués à l’est de la méditerranée, sont encore plus dissimulés au sud puisqu’ils relèvent essentiellement d’une crainte du développement démocratique et d’une forme de concurrence dans le cadre des actions publique et sociale mal perçue et admise par nombre de gouvernements. Ainsi, le droit des associations reflète fidèlement l’étendue du contrôle des gouvernements et est un des indicateurs les plus pertinents du développement démocratique d’une société ou d’un Etat.
Cette synthèse du droit des associations analysera la situation dans les pays européens et dans les 11 pays de l’Est et du Sud de la Méditerranée (Algérie, Egypte, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Syrie, Territoires palestiniens, Tunisie, Turquie).
Avant d’effectuer une évaluation des différentes législations, nous commencerons par déterminer l’étendue de la liberté d’association dans le droit constitutionnel des pays concernés (i), puis nous identifierons les sources de ce droit (ii), en le plaçant dans leur contexte juridique et sociopolitique (iii).
La liberté d’association est un principe de valeur constitutionnelle dans la plupart des pays de la région euro-méditerranéenne
La plupart des constitutions des pays du pourtour méditerranéen (exception faite d’Israël) proclame explicitement la liberté d’association, selon des formules plus ou moins restrictives4[4]. Toutes les constitutions arabes assujettissent l’exercice de la liberté d’association aux limites prévues par la loi. C’est par cette disposition, véritable brèche juridique, que s’engouffrent les régimes politiques pour imposer aux associations des contraintes spécifiques, très souvent en violation de la liberté fondamentale.
La reconnaissance de la valeur constitutionnelle d’une liberté fondamentale revêt un intérêt pratique dans les pays qui connaissent le contrôle juridictionnel de constitutionnalité. Ainsi, l’exemple incontournable posé par le Conseil constitutionnel français dans sa décision du 16 juillet 1971 relative à la liberté d’association, qui avait commencé par ériger la liberté d’association en principe de valeur constitutionnelle, avant de déclarer non conformes à la Constitution les articles de la loi soumise à son examen.
De même, la Haute Cour Constitutionnelle égyptienne, dans son importante décision du 1er juillet 2000, avait visé en obiter dictum le principe constitutionnel de la liberté d’association, pour annuler la loi d’association égyptienne No. 153 votée par le parlement égyptien en 1999. La Haute Cour Constitutionnelle, après un long exposé sur l’importance des associations et la place de la liberté d’association dans le droit international, avait qualifié la loi associative comme « texte complétant la Constitution », rendant ainsi nécessaire d’en soumettre le projet a l’opinion préalable du Conseil d’Etat avant de la transmettre au Parlement. Cette procédure a permis l’annulation de la loi (pour vice de forme).
Dans l’Est et le Sud de la Méditerranée, la Charia, ou droit musulman, n’est source du droit des associations que pour les « Wakfs », qui se rapprochent de l’institution française de la fondation ou de l’institution anglaise de « Charitable Trust ».
L’influence du droit français sur la rédaction du droit associatif :
Dans tout l’empire ottoman, lequel couvrait alors la plupart des pays arabes actuels, les « Tanzimat », législations adoptées à l’instigation des grandes puissances mondiales et européennes du début du 20ème siècle, introduisaient dans le droit ottoman une adaptation de la Loi française de 1901.
Même après la rédaction de nouvelles lois, l’influence de la tradition légale française s’est maintenue – hélas – de manière très édulcorée, dans un grand nombre de pays arabes, particulièrement du Maghreb (Maroc, Algérie, Tunisie). Seul le Liban a gardé la loi ottomane de 1909 comme droit commun des associations, avec quelques modifications intervenues en 1928 et en 1932.
L’influence du droit égyptien sur différentes législations arabes:
A partir de 1952, c’est le droit égyptien qui devient un droit de référence pour un grand nombre de pays arabes du levant, dont la Syrie (surtout à partir de l’Union de 1958), la Jordanie et les Territoires palestiniens. Cette influence du droit égyptien, modèle de violation extrême de la liberté associative, a longuement légitimé sur le plan juridique les répressions contre les sociétés civiles.
Tendances actuelles et contexte sociopolitique du droit des associations dans les pays de la région euro-méditerranéenne
L’analyse du droit associatif ne saurait être effectuée valablement, sans le placer dans le contexte sociopolitique des différents pays de la région euro-méditerranéenne, dont elle est pratiquement le reflet. Il est certain que les généralisations ne sauraient être faites en tout état de cause, et qu’une évaluation, tant juridique que politique, ne saurait être juste sans prendre individuellement chacun des pays concernés. Il serait cependant utile de rappeler l’évaluation négative de la situation dans la plupart des pays concernés faite par la Déclaration arabe qui relève en son préambule, que les pays arabes se caractérisent, bien que dans des proportions différentes, par : « l’absence de la démocratie, des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ou le maintient du critère sécuritaire […] qui se reflètent dans plusieurs lois exceptionnelles, principalement la loi instituant l'état d'urgence. A cela vient s’ajouter l'augmentation de la pauvreté, le chômage et l'effritement social accompagné de la hausse du pourcentage d'illettrisme »5[5].
A ce tableau sociopolitique, il faudrait ajouter la faiblesse de l’Etat de droit et des contre-pouvoirs démocratiques institutionnels (parlements et justice) qui donnent à l’exécutif, et aux considérations sécuritaires, les coudées franches pour limiter la liberté d’association, même en violation de la loi.
Dans ce contexte, il serait presque aisé de comprendre la crainte des régimes politiques de voir se développer, au travers des associations, des contre-pouvoirs démocratiques aptes à les critiquer ou les remettre en cause. A ces appréhensions d’ordre général, il convient d’ajouter deux considérations spécifiques à la région :
- Le combat contre le terrorisme, les associations islamiques et la crainte du fondamentalisme religieux organisé est un prétexte utilisé, à bon ou à mauvais escient, par plusieurs Etats (dont les Etats européens) pour légitimer, essentiellement auprès de l’opinion publique internationale, la répression ou les limitations à l’encontre des associations.
- Les associations des droits de l’Homme, qui constituent dans plusieurs pays arabes, la seule alternative possible à l’opposition politique sont interdites. Ces associations sont perçues par les régimes politiques arabes comme l’un des plus grands dangers auxquels ils font face. Suffit-il pour s’en convaincre de se rappeler que la Conférence Arabe des ministres de l’Intérieur – l’une des instances panarabes les plus actives et les plus efficaces – considère le mouvement des droits de l’Homme comme un mouvement dangereux qu’il s’engage à contrôler de très près.
Cependant, plusieurs pays de la région vivent une période de transition démocratique : des améliorations tant sur le plan législatif que judiciaire sont à souligner, et un regain d’attention pour la société civile doit être relevé.
Sur le plan législatif:
Le droit des associations est en transformation dans plusieurs des pays concernés.
- Le droit libanais a survécu à deux tentatives de modification – dans un sens beaucoup plus restrictif – de sa loi d’association, qui se proposaient notamment de remplacer la libre création des associations par un régime d’autorisation préalable.
- Le Maroc et la Palestine ont voté deux nouvelles lois sur les associations qui peuvent être considérées comme beaucoup plus libérales que les précédentes.
- En Jordanie, en revanche, un projet plus contraignant est à l’étude et fait l’objet de discussions préliminaires et de beaucoup de critiques.
Sur le plan judiciaire :
La justice a joué un rôle fondamental dans la définition du droit et de la liberté associative ainsi que dans la protection de cette liberté face aux empiètements administratifs et même législatifs. Cependant, l’efficacité de son rôle est tributaire de l’étendue de son indépendance, laquelle n’est hélas pas toujours exemplaire dans les pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée, à tout le moins l’est-elle dans des proportions très variables d’un pays a l’autre6[6].
Au Liban, par exemple, le Conseil d’Etat, et à un certain moment la Cour de Cassation, ont joué un rôle très important pour corriger les travers de la pratique administrative et clarifier la nature du récépissé (le « Ilm wa Khabar ») aux fins de définition et de protection de la liberté d’association.
En Egypte, il faut signaler la très importante décision rendue par la Haute Cour Constitutionnelle (citée ci-avant), après de très longues années d’hésitation de la Cour suprême sur la matière du droit associatif. De même, il faut signaler le regain de courage du Conseil d’Etat égyptien qui a récemment rendu une décision d’importance relative à la constitution d’une association de droits de l’Homme.
Sur le plan de la société civile :
Nous remarquons une mobilisation croissante de la société civile dans différents pays pour la protection et l’amélioration du droit d’association, en particulier les efforts menés par les sociétés civiles libanaise, marocaine, égyptienne ainsi que par le Réseau Euro-méditerranéen des Droits de l’Homme.
De même, il convient de souligner plusieurs efforts de doctrine pour définir l’étendue et le contenu du droit associatif, en conformité avec le principe de liberté associative. Nous noterons particulièrement l’œuvre de 18 juristes arabes relevant de 9 pays, sur l’initiative de l’Association pour la défense des droits et des libertés (ADDL) et du programme Bunian de la Fondation Friedrich Naumann, qui, au terme de deux ans de travaux ont élaboré le 10 juillet 1999 « La Déclaration des principes et normes relatives à la liberté d’association dans les pays arabe »7[7].
Pour les besoins ne notre synthèse, et dans l’attente de développer des indicateurs plus précis permettant de mesurer l’étendue du respect ou de la violation de la liberté d’association, nous nous proposons de mesurer l’étendue du respect des principes de liberté d’association, par un rappel de ses principaux éléments constitutifs, illustrés d’exemples tirés des différents chapitres-pays, de sorte d’établir les meilleures (que nous dénommerons « régimes de liberté ») et les pires (que nous dénommerons « régimes de répression ») réglementations et pratiques en la matière, ainsi que celles qui se placeraient a mi-chemin entre liberté et répression (que nous dénommerons « régimes de contrôle »).
Ainsi, avons nous organisé cette évaluation préliminaire, comme pour l’ensemble des rapports nationaux, en cinq grands axes correspondant à l’intervention du droit dans la vie associative : (i) Constitution et enregistrement ; (ii) Dissolution et suspension; (iii) Organisation et action ; (iv) Financement et fiscalité ; et enfin (v) Contrôle, gouvernance et transparence des associations.
La liberté de créer une association sans nécessité de permis ou d’autorisation administrative préalable est le principal fondement de la liberté d’association. Dans ce cadre, les associations sont créées par la volonté commune des membres fondateurs ; la déclaration peut en être donnée par voie d’information, mais la création de l’association ne saurait être soumise à aucune forme d’intervention préalable de l’autorité administrative ou judiciaire. Sans l’existence de cette liberté établit, la création d’association risque alors fort de devenir sélective et discrétionnaire, réservée aux « amis » du régime, et cause de corruption, politique et administrative.
1. Liberté d’enregistrer ou non l’association (Personnalité juridique) :
a. Les régimes de liberté (telles plusieurs législations des pays européens) reconnaissent le droit des associations de se constituer, sans nécessairement en faire une déclaration à l’administration par le biais d’un système d’enregistrement. Bien entendu, ces associations non déclarées ne bénéficient pas de la personnalité juridique distincte de ses membres.
b. Les régimes de répression et de contrôle (tels ceux en vigueur dans l’ensemble des pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée, sans distinction) obligent toutes les associations à se déclarer ou faire l’objet d’une autorisation préalable. Les associations non-déclarées sont interdites. Elles sont appelées par plusieurs systèmes « associations secrètes » et peuvent être lourdement pénalisées.
2. Liberté de déclaration et d’enregistrement par simple information :
a. Dans les régimes de liberté (tels ceux en vigueur dans les Etats européens, au Liban, au Maroc et en Turquie), la formation d’associations n’est pas subordonnée à l’obtention d’une autorisation administrative préalable, mais requiert simplement que l’association en porte le fait à l’administration compétente, par déclaration écrite devant contenir un certain nombre d’informations prévues par la loi. L’association acquiert la personnalité morale, avec l’ensemble des conséquences qui en découlent, dès le dépôt de la déclaration écrite. La déclaration écrite n’est pas une requête, ou une demande, puisqu’il est seulement demandé à l’administration de prendre acte de la création de l’association. Ainsi, ce rôle passif de l’administration est l’un des fondements même de la liberté d’association. L’administration ne pourra empêcher la remise du récépissé que pour les raisons limitativement énumérées par la loi. Ces raisons peuvent être plus ou moins nombreuses, ou plus ou moins abusives, selon les pays concernés.
b. Dans les régimes de contrôle (tels ceux en vigueur dans la pratique administrative libanaise) il existe une différence marquée entre le principe établi par la loi, et la pratique administrative, transformant souvent, de facto, le régime de déclaration en un régime d’autorisation préalable.
c. Dans les régimes de répression (tels ceux en vigueur en Egypte, en Syrie, en Lybie), la création d’associations est assujettie à une autorisation préalable dont l’octroi est laissé à la discrétion de l’administration. Parfois, les demandes de création d’association, ne sont même pas reçues ou enregistrées par l’administration. Le silence de l’administration équivaut à un refus.
3. Cas permettant le rejet de l’enregistrement :
a. Dans les régimes de liberté (tels ceux en vigueur en vigueur dans les Etats européens, au Liban, au Maroc, en Turquie), les cas permettant le rejet de l’enregistrement des associations sont restreints et conformes à des conditions de limitations légitimes et conforment aux standards internationaux.
b. Dans les régimes de répression et de contrôle, les cas permettant le rejet de l’enregistrement des associations sont plus ou moins nombreux et octroient un pouvoir plus ou moins discrétionnaire à l’administration compétente de rejeter l’enregistrement. (Ex : Tunisie, Egypte, Syrie, Lybie, etc.)
4. Processus administratif d’enregistrement :
a. Dans les régimes de liberté, les conditions administratives d’enregistrement sont simples et peu onéreuses.
b. Dans les régimes de répression et de contrôle, les conditions administratives requises pour l’enregistrement sont compliquées, longues et onéreuses. Plusieurs contrôles sont effectués sur la personne des membres fondateurs, ainsi que sur l’opportunité ou le besoin de l’objet que se propose de réaliser l’association ; ces contrôles sont souvent effectués par des organismes administratifs mais aussi par des organes policiers (ex : Liban, Egypte, Syrie, Lybie, etc.)
5. Recours administratifs et judiciaires en cas de refus ou de retard dans l’enregistrement :
a. Dans les régimes de liberté, les recours administratifs et judiciaires sont effectifs.
b. Dans les régimes de répression et de contrôle, soit les refus d’autorisation ou les retards de l’autorité de tutelle ne font l’objet d’aucun recours, soit un certain équilibre est recherché en ce sens que des dispositions sont introduites pour limiter la discrétion de l’administration ou pallier son dysfonctionnement. Ainsi, certaines législations prévoient une obligation de motivation des refus, imposent des délais de réponse ou reconnaissent que le silence de l’administration équivalant à une approbation. Un droit d’appel est aussi retenu par le biais des tribunaux. Cependant, dans des pays ou l’indépendance du juge par rapport à l’exécutif est loin d’être garantie, il n’est pas toujours certain que les associations aient à y gagner.
6. Alternatives institutionnelles à l’association :
a. Dans les regimes de liberté (appliquant fidélement les procédures d’enregistrement par simple information), le recours à d’autres institutions alternatives que l’association n’est pas nécessaire.
b. Dans les regimes de repression et de contrôle, en cas de déni de constitution de l’association, le recours à des institutions et procédures alternatives viables à l’association devient souvent nécessaire pour contourner les abus du régime juridique en vigueur ou la pratique administrative. Ces alternatives sont plus ou moins possibles, plus ou moins tolérées, selon l’efficacité ou le degré de repression des autorités compétentes.
· Lorsque la loi est en violation du principe de liberté d’association, certains groupes ont recours à la création de sociétés civiles plutôt que d’associations, malgré les problèmes fiscaux que cela peut entraîner (Egypte, Jordanie et Liban). Ces pratiques sont bien connues des autorités, et sont souvent tolérées. Suffit-il pour s’en convaincre que la loi égyptienne des associations (annulée par la Haute Cour Constitutionnelle) avait spécifiquement interdit ce type de sociétés paravent aux associations.
· Lorsque c’est la pratique administrative qui est en violation de la loi (comme au Liban), les fondateurs de l’association peuvent notifier la déclaration d’information à l’administration compétente par huissier de justice, dont le procès verbal permet d’établir la preuve de réception des documents requis par la loi, ce qui écarte résolument les risques de voir l’association qualifiée de secrète.
La menace de dissolution d’une association revêt une importance aussi grande pour les associations que la phase de création de celles-ci. Lorsqu’elle est prononcée par l’administration ou même par la justice – lorsque l’indépendance de cette dernière est loin d’être garantie – la dissolution se transforme en épée de Damoclès, jouant autant pour garder au pas des associations « tenues à l’œil » par le régime politique, que pour « embrocher » quand le besoin se fait sentir.
a. Dans les régimes de liberté (en vigueur dans les Etats européens, au Liban, au Maroc, en Turquie et en Israël), le principe est que l’administration publique n’a pas le droit de prononcer la dissolution des associations. La dissolution doit émaner d’une décision de l’organe compétent propre à l’association ou d’un jugement définitif émanant du pouvoir judiciaire après que l’association eut bénéficié du droit à la défense dans un procès public et équitable, dans des cas établis par la loi de manière expresse et limitative.
b. Dans les régimes de contrôle ou de répression, l’administration compétente détient des pouvoirs exorbitants et discrétionnaires. Les cas permettant la dissolution de l’association sont très vagues et peuvent se limiter à une quelconque violation, même bénigne de la loi ou des statuts propres de l’association. La poursuite pénale des ses membres et de ses administrateurs sont très nombreux et très souvent disproportionnés car sans commune mesure avec les infractions.
A titre d’exemple, le droit égyptien soumet les infractions suivantes à une peine de prison de 6 mois en plus d’une amende dont sont passibles les administrateurs et fondateurs de l’association : le commencement de toute activité avant l’obtention de l’autorisation préalable ; la participation de tout tiers aux réunions de l’association ; la collecte de fonds sans autorisation administrative préalable. En cas de violation, de quelque nature qu’elle soit de la loi ou des statuts, le Ministère des Affaires sociales peut prendre l’une des mesures suivantes :
- nommer un administrateur ou tout un conseil d’administration pour une durée déterminée par le ministre,
- le ou les responsables présumés de l’infraction peuvent être interdits de se présenter aux élections,
- les locaux de l’association sont fermés pour une durée déterminée par le ministre, jusqu’a ce que ce dernier décide de la suite à donner à l’affaire : soit nommer des administrateurs, soit fusionner l’association avec une autre, soit dissoudre l’association. Au terme de la dissolution, l’administration saisit les biens associatifs et les transmets aux organismes sociaux de son choix.
L’association a théoriquement un droit de recours devant les tribunaux. Très souvent, ce droit demeure théorique car l’ensemble des documents dont pourrait se prévaloir l’association pour se défendre des violations qu’on lui reproche sont hors d’accès : sous séquestre ou déjà entre les mains du ministère de tutelle.
L’association est tout d’abord un contrat. Son mode de fonctionnement peut et doit donc être librement établi par ses propres membres. Toute intervention abusive ou illégale de l’administration dans cette entité privée ne permet pas l’éclosion d’une société civile indépendante, mais risque plutôt de créer un ensemble d’organismes, plus ou moins rattachés à l’administration, une sorte de décentralisation ou de déconcentration de services sociaux mais aussi parfois politiques. Il est bien entendu que les associations n’opèrent pas toutes dans les règles et les conditions nécessaires à la démocratie interne, la transparence et la probité. Cependant, l’intervention directe de l’administration, d’ailleurs pas toujours mue par l’intérêt de la gestion démocratique de l’association elle-même, ne saurait être valable en droit. Plusieurs autres modes de correction pouvant être introduits dans le respect du principe de liberté d’association.
1. Liberté de rédiger et de modifier les statuts (dont l’objet) et les règlements intérieurs :
a. Dans les régimes de liberté, l’objet et les statuts des associations, l’identité, les opinions ou le nombre des membres fondateurs, quels que soient les domaines d’activités de ces associations ou leurs catégories, ne sauraient constituer des obstacles à la création de l’association. Les membres de l’association ont une marge étendue pour rédiger et modifier librement leurs propres statuts et règlements intérieurs et pour définir leur propre objet. Les statuts types ne sont proposés qu’à titre indicatif.
b. Dans les régimes de contrôle ou de répression, les associations ne sont pas libres d’établir leurs statuts ou leurs règlements intérieurs, mais doivent adopter ceux établis par l’administration compétente. Toute déviation de ces statuts type ou toute modification doivent recevoir l’autorisation préalable de l’administration.
De même, certains droits (comme le droit tunisien) ou certaines pratiques (comme au Liban) tendent à retreindre l’activité de chaque association à un seul domaine d’activité. Toute activité en dehors de ce qui est « autorisé » est considérée comme une violation de la loi ; cette pratique est une violation du principe de la liberté d’association, et au Liban une violation de la loi. En Egypte, par exemple, l’association doit choisir un seul domaine d’activité parmi douze prédéfinis par la loi. Toute activité de nature politique est interdite. L’association doit demander une autorisation spéciale du Ministère des Affaires sociales pour développer une action multisectorielle. De la même façon, le champ d’action géographique est limité au gouvernorat d’enregistrement de l’association. Une autorisation administrative spéciale est requise pour étendre ce champ d’activité géographique.
2. Liberté d’adhérer ou de se retirer de l’association :
a. Dans les régimes de liberté, il ne peut y avoir aucune limitation légale entravant l’adhésion ou le retrait d’une association, sauf stipulations statutaires organisant les adhésions.
b. Dans les régimes de contrôle et de répression, l’autorité de tutelle peut décider de l’adhésion des membres selon une procédure de vérification préalable de leurs identités par les services de sécurité (tel qu’en Syrie).
3. Non ingérence dans les organes de gestion et dans les activités associatives :
a. Dans les régimes de liberté (dans les Etats européens, au Liban, au Maroc et en Turquie),l’association est gérée par les organes prévus dans ses propres statuts et règlements. L’administration publique ne peut intervenir dans les réunions, les élections ou les activités de l’association, ni y exercer une influence quelconque.
b. Dans les régimes de contrôle ou de répression, l’administration compétente intervient selon des moyens des plus étranges et illégitimes, favorisée par ailleurs par des législations spécifiques répressives (par exemple, réglementations des réunions publiques ou privées, de la presse écrite et audiovisuelle, d’Internet, etc.) :
· Intervention dans les réunions : La tenue de réunions privées ou publiques peuvent faire l’objet d’une autorisation préalable. La présence d’un délégué de l’administration peut être une condition de validité de la réunion (Ex. Lybie, Syrie, Egypte, Algérie). Les organisateurs des réunions en Syrie doivent obtenir les autorisations requises préalable qui peuvent être refusées par le ministère de tutelle si celles-ci ne correspondent pas aux objectifs de l’association.
· Intervention dans les activités de l’association (par exemple, l’obligation de communiquer tel document à l’administration) : Exemple de la Lybie, de la Syrie, de l’Algérie, de la Tunisie et dans une moindre mesure de la Jordanie. En Israël, par le biais du Registrar, un pouvoir de contrôle des activités des associations peut sérieusement menacer leur indépendance.
· Intervention dans les déplacements des acteurs associatifs : le voyage d’un des membres de l’association à l’étranger pour participer à une activité associative doit être autorisé en Lybie, en Syrie, en Tunisie et en Algérie.
· Intervention dans le droit des associations d’adhérer et de travailler avec des réseaux régionaux ou internationaux. Notons que c’est en Lybie, en Syrie et en Algérie que nous retrouvons ces restrictions.
· Intervention dans les publications associatives (y compris les sites Internet). C’est en Lybie, Syrie, Egypte et Tunisie qu’existent le plus de violation à la liberté d’expression.
4. Participation aux consultations et décisions d’intérêt public :
a. Dans les régimes de liberté, la participation associative spécialisée est encouragée dans la détermination de politiques publiques, particulièrement sectorielles (par exemple, les associations libanaises des droits de l’Homme ont été consultées dans l’élaboration du plan national libanais des droits de l’Homme).
b. Dans les régimes de contrôle ou de répression, les associations sont écartées de toute participation.
5. Participation des femmes aux organes associatifs :
Aucun rapport national n’a fait état de discrimination légale spécifique quant à la participation des femmes aux organes associatifs. Il faut toutefois noter que les pratiques de discrimination à l’égard des femmes existent bel-et-bien et sont justifiées par les coutumes, les traditions et le respect des bonnes mœurs.
La capacité juridique et le régime fiscal appliqué aux associations sont des outils très efficaces, tant pour renforcer l’efficacité de leurs actions, ou au contraire, les maintenir dans une position de sujétion et de faiblesse. Le risque pour les associations est que la loi ne lui permette qu’une très petite marge de liberté de financement, tant au niveau des ressources internes et qu’internationales, et de voir leurs activités et leur efficacité circonscrit dans le cadre restreint d’un groupe de volontaires disposant de très peu de moyens. Ces militants existent dans les pays européens, au Liban, au Maroc et en Israël
a. Dans les régimes de liberté,les associations ont le droit de développer leurs ressources financières, y compris par le biais de libéralités, de cotisations et dons fournis par les membres, de dons et aides fournies par toute personne morale ou physique, locale ou étrangère. Ces associations peuvent également organiser des activités dont le but est de générer des bénéfices utilisables dans le cadre de leurs activités, à condition que ces bénéfices ne soient pas redistribués aux membres.
La plupart des législations associatives de la région euro-méditerranéenne connaissent la distinction, quant à la capacité juridique, entre associations simplement déclarées et associations reconnues d’utilité publique. Les premières ne jouissent que d’une semi-capacité tandis que les deuxièmes bénéficient d’une capacité plus importante, bien que toujours limitée en comparaison de la capacité juridique des personnes physiques ou des sociétés commerciales.
Les associations reconnues d’utilité publique bénéficient d’un régime fiscal favorable et d’un accès préférentiel aux deniers publics. Cependant, et hormis la capacité de posséder des biens immobiliers et de recevoir des legs testamentaires, la capacité des associations de droit commun au Liban ne semble leur poser aucun problème. Aucune limitation au financement étranger des associations n’existe dans ce pays.
b.Dans les régimes de contrôle ou de répression, les finances des associations, quel que soit leur domaine d’activité, sont sous le contrôle de l’administration compétente.
La reconnaissance d’utilité publique est soumise à des conditions laissant une grande marge de discrétion à l’administration compétente. Une telle marge de discrétion existe également pour l’accès des associations aux deniers publics.
Tout financement étranger doit faire l’objet d’une autorisation préalable. Les violations peuvent être très durement réprimées. Une autorisation préalable de l’administration est également requise pour la collecte de fonds privés, quelle que puisse être la forme de cette collecte (auprès de particuliers, organisation d’une vente de charité, de spectacle, d’évènement sportif, etc.) : en Tunisie et en Algérie, les associations doivent justifier de l’origine et de l’utilité des dons. Tout financement étranger est interdit en Lybie et en la Syrie.
La liberté d’association n’implique pas l’absence de bonne gouvernance ou de contrôle. En effet, une bonne gouvernance interne, renforcée par la transparence des comptes, ainsi qu’un contrôle efficace interne et externe permettent de renforcer la crédibilité publique des associations et leur légitimité envers les membres de l’association et la société.
1. Autorités de contrôle et liberté :
a. Dans les régimes de liberté, les associations sont soumises à un contrôle interne et externe effectué par une multiplicité d’entités. Ainsi, les associations doivent être responsables envers toute personne intéressée, dans les limites de cet intérêt, lequel justifie un contrôle de la part des instances suivantes :
a. les membres de l’association concernant l’intégralité de ses affaires ;
b. l’opinion publique et la société en cas d’intérêt général légitime concernant l’activité de l’association (par exemple, l’obligation de transparence financière quand l’association sollicite un financement à travers des dons publics) ;
c. les tribunaux de droit commun ;
d. l’administration publique (pour un contrôle fiscal seulement), dans les limites de ce dont l’association bénéficie en privilèges et régimes de fiscalité spéciale.
b. Dans les régimes de contrôle ou de répression, le rôle de l’administration publique prend une ampleur démesurée et disproportionnée.
2. Sanctions :
a. Dans les régimes de liberté, le principe de la proportionnalité de la peine à l'infraction doit s’appliquer ; l’activité civile des associations et de ses membres ne doit pas être soumise à des peines criminelles. Dans tous les cas, de telles peines ne doivent être décidées ou prononcées que par l’autorité judiciaire, après avoir garanti le droit de la défense dans le cadre d’un procès public et équitable.
b. Dans les régimes de contrôle ou de répression, la principale caractéristique est la pénalisation extrême des moindres violations qui peuvent aller jusqu’à des peines d’emprisonnement (Lybie, Algérie, Syrie, Tunisie et Egypte), voire jusqu’à la peine de mort (Syrie et Lybie).
Il apparaît clairement de notre synthèse l’entendue du risque, sinon le désastre actuel, occasionné par le droit défectueux des associations dans les pays de l’Est et du Sud de la Méditerranée, en violation du principe de liberté associative. Tout effort pour faire évoluer ces pays dans le sens d’une plus grande marge de démocratie, de respect pour l’Etat de droit et de développement durable, ainsi que du développement d’une société civile indépendance et efficace, devrait nécessairement passer par l’amélioration du droit d’association et de la liberté qui s’y rattache. La tâche se fait urgente, critique même dans plusieurs pays.
A cet égard, il faudrait d’abord multiplier les efforts d’information envers la société, mais aussi et surtout envers les juristes, quant à la nature de la liberté d’association ; en particulier, de son étendue et des principes et normes qui devraient régir le droit associatif, car il n’y a de pire ennemi que l’ignorance et l’indifférence.
De même, il faudrait développer des recommandations pratiques dans le cadre de chacun des pays, sur la base desquelles, il faudrait mener des actions ciblées, adaptées au contexte et aux besoins de chacun de ceux-ci. Certains souffrent particulièrement tandis que d’autres bénéficient d’un potentiel plus important de voir ces efforts d’amélioration aboutir à des résultats, aussi minimes soient-ils.
L’action à laquelle nous appelons n’est pas un exercice intellectuel ou purement juridique, mais démontre l’importance du droit, comme outil de développement démocratique et social, et non plus seulement comme instrument de répression à l’usage des régimes politiques.
[1] Député au Parlement Libanais, Rapporteur de la commission parlementaire des droits de l’Homme, Avocat, Chargé de cours à la faculte de droit de l’Universite Saint Joseph, coordinateur de l’Initiative Arabe pour la Liberte d’Association.
[2]Le terme d’association, tel qu’utilisé dans ce rapport de synthèse, concerne l’institution connue comme telle dans la tradition juridique de droit civil français, laquelle a profondément influencé la plupart des systèmes juridiques des pays du pourtour méditerranéen. Elle inclut ainsi tout « corps composé d’un certain nombre de personnes qui mettent en commun, d’une façon permanente, leurs connaissances ou leurs activités dans un but autre que de partager des bénéfices », et ce, quelque soit l’objet, ou les buts, poursuivis par l’association, lequel objet qualifie le type spécifique de l’association. Les rapports nationaux publiés dans ce rapport ne couvrent pas les partis politiques et les syndicats.
[3]Ce qui lui a valu le titre de « Liberté Négligée » par le Comite des Juristes pour les droits de l’Homme (Lawyer’s Committee for Human Rights).
[4]Certaines des rédactions les plus libérales (par exemple : Liban, Tunisie, Algérie, Maroc) font référence expresse au mot générique de liberté d’association, lequel comprend l’ensemble des droits individuels et collectifs. Cependant, la traduction arabe de l’ensemble de ces articles a commis l’erreur de rendre « liberté d’association » par « liberté de créer des associations » formellement plus réductrice ; en arabe: حرية [تأسيس] [تأليف] [تكوين] الجمعيات. Certaines autres rédactions (par exemple : Egypte, Jordanie, Palestine) se référent directement à la formule plus réductrice de « liberté de constituer des associations ». La constitution syrienne ne vise pas la liberté d’association, mais plutôt la liberté de réunion et de manifestation pacifiques. Par ailleurs et de manière surprenante, elle consacre plusieurs articles à des associations spécifiques, tel que le parti Baath (art.8), les organisations populaires et les associations coopératives (art.9), les “organisations syndicales, sociales, professionnelles” (art.48) et les “organisations populaires” (art.49). Certaines constitutions assujettissent l’exercice du droit d’association au respect de certains principes politiques plus ou moins précis, érigés en valeurs constitutionnelles, tel que: “le régime de la société” en Egypte ou “l’édification de la société arabe socialiste et la protection de son organisation” en Syrie.
[5]Déclaration d’Amman sur la Liberté d’Association, 1999. Voir aussi « La Liberté d’association dans la région euro-méditerrnaénne, Déclaration de Casablanca, octobre 2001 », Publication du REMDH, AMDF, OMDH et de l’Espace associatif.
[6]Voir le rapport du REMDH « La Justice dans la région du Sud et de l’est de la Méditerrannée », 2005.
[7]Egalement denomée « Déclaration Arabe » ou « Déclaration d’Amman »
